今年以来，中国地方政府的融资平台（local-government financing vehicles, LGFV）这个名称在西方媒体上不断出现，种机构的债务危机成了华尔街对华投资圈的一个热门名词。彭博社和《华尔街日报》这两个西方主要的跨国金融商业媒体，最近先后发布了一系列相关报道。这些报道集中于一个话题：中国地方政府融资平台几十兆的天量债务已经还不上了。紧接着，七月中国的国营大银行大量注资这些地方政府融资平台的消息曝光，又引起了华尔街投行的进一步恐慌和各国在华金融投资的撤资潮。
为什么华尔街关注这个问题？中国政府用银行贷款来救援地方政府融资平台，对中国经济的未来有什么重大影响？这个问题本身比较复杂，但又非常重要，笔者将用尽量通俗的写法来解析它。
一、《华尔街日报》关注中国地方政府假造财政收入
政府造假比企业造假严重千百倍，因为长期以来西方很多人一直相信中国政府公布的经济数据；一旦中国的地方政府有伪造财政收入之类的事被发现，西方金融圈会出现中国经济前景的“华尔街预言水晶球破裂”（这是《华尔街日报》6月28日一篇中国报道的标题）。今年6月28日《华尔街日报》刊登了另一篇报道，标题是《中国地方政府通过‘自卖自买’虚增财政收入》，这样的内容和标题，《华尔街日报》以前从来没有用过，显然华尔街开始关注中国的政府造假问题了。
财政收入是一个国家经济好坏的指标，中国没有中央和地方的民意机关，也就没有民意机关对各级政府财政收支的监督。中国的地方政府经常会“下骗上”，比如财政收支的舞弊造假；面对这种状况，中央政府只能用“上查下”来应对，由国家审计署每年查一下，再按惯例在全国人大常委会作一个审计工作报告。这其实是官样文章，走过场而已。
今年6月26日中国审计署长侯凯照例向全国人大常委会作了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。这份审计报告提到，国家审计署“重点审计了18个省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况……70个地区通过‘自卖自买’国有资产、虚构土地交易等方式，虚增财政收入861.3亿元，其中67.5%发生在县级”。
类似的内容以前也出现在中国审计署的年度报告当中；今年唯一不同的是，由于《华尔街日报》第一次关注中国审计署的审计报告，结果地方政府假造财政收入一事就被《华尔街日报》所关注，为此专门发了这篇报道。作为一个全球性的主要财经媒体，《华尔街日报》的报道提醒了世界各国的财经界，大家从此都会来关心中国地方政府的财政收入造假问题了。
地方政府假造财政收入的主要是地方政府的融资平台（LGFV）。本文开头提到，这类机构现在成了国际金融圈的热门词汇，彭博社围绕这类机构的十来篇相关报道，最后又产生了中国的主力银行地位不稳和人民币汇率大幅度波动这样的结果。
二、财政收入缺口大 政府借钱假卖地
为什么地方政府的融资平台“自卖自买”国有资产、虚构土地交易，是伪造财政收入的行动？其中有两个关键点。其一，这是假买卖，因为这样的土地买卖是地方政府“左手卖右手”，土地是政府的，买家是政府自己开设的、靠市财政担保的“白手套”公司，实际上，土地交易之前和交易之后，这块土地始终都在地方政府手里。其二，交易所产生的，是假财政收入，因为卖地的财政收入是从银行获得的贷款，属于政府从银行借钱来冒充财政收入。
中国的宪法规定，所有土地均属国有，所以地方政府不但可以卖空地，还可以把一块土地上的居民住房强行拆迁，再卖掉这块以前有人住的土地。中央政府为了防止地方政府任意把国有土地拿去银行或其他金融机构抵押，来骗取财政收入，造成银行被掏空，就规定地方政府本身不得直接从事土地买卖。
然而，各地的地方政府纷纷设立了城市土地开发投资公司（即融资平台），由市财政担保，其功能是充当地方政府出卖国有土地的“白手套”。城市政府把土地交给融资平台，一部分土地卖给房地产公司，一部分土地用作新建居民小区的基础设施建设（像道路、学校、捷运等等）。中国的房地产泡沫破灭以后，房地产公司卖不掉房子，当然就不会再买新地块、盖新住宅区了。地方政府差不多一半的财政收入来自卖地，地卖不掉，一些地方政府就开始伪造财政收入。
其中的细节分三步。第一步，市县政府通知当地银行，让银行给市政府所属的城市土地开发投资公司一笔贷款。第二步，命令地方政府自己所属的融资平台，买下市县政府所属的土地，卖地所得在会计上就变成了财政收入，但实际上这笔财政收入是地方政府用行政权力从银行硬拿来的居民存款。第三步，让城市土地开发投资公司去应付到期债务，能推迟还债就尽量推迟，或者借新债来还旧债，反正就是赖账不还。
指出，“这一披露意味着，尽管官方数据已经显示土地出让收入和地方政府收入大幅下降，但实际情况要更加糟糕”。《华尔街日报》的报道没有深挖下去，实际上，地方政府伪造财政收入的后果，是一个硬币的两面。其中的一面是，假财政收入进了地方政府的账户，地方政府用这笔钱给公务员发了工资；另一面是，这笔钱来自银行借款，但地方政府却没办法归还，因为借来的钱不是用于投资，发工资哪里有投资回报，又如何还本付息？地方政府就是因为税收的岁入不够花才借债的，经济滑坡趋势之下，以后的财政收入会越来越少，将来哪里有余钱还旧债？
显然，地方政府每伪造一笔财政收入，就制造出一笔烂账；经济衰退长期化，中国各级政府背负的烂账就越来越多、越来越大。据《华尔街日报》6月12日的报道，中国的地方政府、企业和居民负债总规模，去年9月就已经达到GDP的295%，也就是说，中国的债务已经是GDP的三倍了，而且债务雪球正在越滚越大。
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三、中国央行下令主力银行为地方政府欠债“兜底”
许多人可能觉得，中国的经济还会复苏，至少中国政府会把这个经济撑下去。然而，如果采用饮鸩止渴的方法，后果又如何呢？一向以来，西方国家的一些人会相信威权政府的办事效率，理由是，威权政府可以有力地推动政策。然而，从地方政府财政收入造假可以看出，威权政府面对真实的经济滑坡大趋势，其实也没有办法；而最近中国的央行安排中国的顶尖银行为地方政府欠债“兜底”，还说明了一点，那就是，威权政府面临困境时，可能会硬干蛮干，其后果相当糟糕。
中国政府一直让银行购买地方政府的债券，变相地把地方政府的巨额债务，转移给银行去承担。中国5月发布的《2023年中国银行业调查报告》提到，2022年59家上市银行持有政府债43.7万亿元，占债券总额的七成；其中主要是六大国有银行承担了地方政府的债券。
今年7月4日中国金融圈传出一条消息，近几个月来中国的顶尖银行正在给地方政府的融资平台提供期限25年的大量贷款，帮这些融资平台还旧债，这等于是让大银行给地方政府的烂账买单兜底；而且，为了帮地方政府“度小月”，这些贷款前4年免息。
显然，为了眼下拯救地方政府的财政，央行不惜把国有的主力银行拖进了坏账泥坑。银行奉命送给地方政府的这些贷款，严重缺钱的地方政府将来注定还不上，所以央行才要求贷款期限长达25年。这些贷款注定会成为银行的坏账，可能导致中国的顶尖银行将来面临经营危机。
华尔街马上注意到了这条消息，第二天，7月5日，投行高盛(Goldman Sachs)在一份给客户的报告中，下调了中国顶级银行的评级，把中国农业银行的评级从“中性”下调成“卖出”，把中国工商银行和兴业银行的评级从“买入”下调至“卖出”。这家华尔街投行表示，担心中资银行的地方政府债务风险和银行承接此类债务带来的盈利风险，以及银行的命运。当天，中国的银行股在香港就马上暴跌。
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四、中国的商业银行面临两面挤压
上述消息会加快国际资本从中国外逃，本来外国的金融资金过去这一年半以来就一直在撤出，结果导致人民币不断贬值。中国政府为了稳住外资，最近采取了措施，拉抬人民币汇率；办法是，让中国的顶尖银行把在国外的外汇头寸抛掉，买进人民币，于是这几天人民币贬值的趋势暂时停下来了。
中国的商业银行手里的外汇头寸，可以用来买美国国债，也可能直接用于国外贷款的发放。过去这半年里，中国政府为了拉动经济，不断让央行放水，采取了降低商业银行在央行的准备金、调低利率等手段。于是，商业银行面临着金融政策的两面挤压。
一方面，央行把贷款利率越调越低，银行的利润被挤到了生死边界，而放给地方政府的贷款，甚至连利息都不能收，但银行对存款客户却要付利息。在这种情况下，银行为了自救，唯一的办法是，尽量多在国外放款赚利息，特别是在美国，因为美国联储会不断调高利率，在美国放贷款还能赚点钱，这成了中国的商业银行之生存之道。
但另一方面，央行为了留住外资不要撤，又要求商业银行收回国外贷款，把外汇头寸卖给央行，以便拉抬人民币汇率。这样，商业银行的国内运营，因为货币政策而面临亏损，而国外可以有盈利的运营，又因为支撑汇率的政策需要，必须得压缩。
中国主要的大银行名义上是上市的商业银行，其实是国有的，央行把它们当做政府的政策工具来用；只要政策需要，银行再困难，也必须执行命令。所以，现在央行为了让地方政府生存下去，把地方财政的债务危机，转换成银行系统的潜在金融危机了。
央行的做法反映出一个中国经济的困境：要让商业银行不至于经营严重亏损而面临高风险，就不能挤压商业银行盈利不小的海外放贷业务，那样的话，当人民币贬值的时候，商业银行就不能压缩海外贷款规模，自然也不能去支撑汇率；而如果要力挺人民币的汇率，商业银行就必须减少海外贷款规模和盈利，不断把外汇头寸调给央行，那银行的生存空间就越来越窄小。
中国的地方政府伪造财政收入，这意味着，地方财政有破产之虞。而目前央行让商业银行接盘地方政府的天量债务，地方政府虽然暂时可以勉强度日，但银行正在积累越来越大的坏账，整个金融系统的稳定遭到了严重侵蚀。这也是为什么现在中国的央行“放水”之后仍然救不起经济的原因，因为大量的资金只是在地方政府财政部门和银行之间空转，救了地方财政的急，对实体经济却没有实质性的助益。
*以上为作者观点，不代表本台立场。
作者：程晓农，美籍华人经济学家、旅美学者。
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