与世界上大多数国家不同，中国的经济刺激政策选项十分宽泛，不仅有货币和财政政策可用，连法规制度也会临时变更，以拉动经济回升。最近中国政府宣布，准许农民大规模进城定居，就是一个最新的举动。这一政策改变了几十年来限制农村居民获得城市户口的相关制度，但究竟这样的安排能否成功地刺激内地经济，尚属未定之天。
一、农村户口松绑，六十年来第一回
今年4月8日中国国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求各地方政府放松户口控制，具体规定是：三线城市(城区常住人口100万—300万)全面放开落户；二线城市(城区常住人口300万—500万) 放宽落户条件；一线城市（如京、沪、穗、深圳等超特大城市）大幅增加落户规模。
许多人不了解的是，对农村户口的进城限制，并非某些官媒所说，源自中国古代就长期存在的户籍登记，而是与上世纪50年代开始的户籍迁移管制有关。从古代到中华民国时期，中国的户籍登记主要是一种人口记录，古代据此征收人头税，民国时代则便于城市的邻里管理；但是，那样的户籍登记属于国民自由迁徙之后的事后报备，而户籍登记本身并不涉及迁徙管制。所以，历史上农民搬到城里居住，从来就没有任何限制。
今天谈农村户口的松绑，就必须从户口“上绑”讲起。中国通过户籍管理来限制人口从农村往城市迁徙，以及从中小城镇往大城市迁徙，是从1950年代中期开始的。那时城市里仍然有大批从农村到城里谋生的人口，以“临时户口”的身份住在城里，这些人只要能从粮店里买到粮食，就能在城里生存。随着50年代前期城镇粮店的国有化，政府开始全面管制粮食销售；1955年8月25日国务院下达了《市镇粮食定量供应暂行办法》，规定只为有城镇正式户口的居民出售粮食，同时按人按年龄定量供应。这样，通过“卡脖子”的办法，就中断了许多城镇“临时户口”的口粮来源，迫使他们还乡务农。1958年毛泽东推行“大跃进”政策之后，农业产量急剧下降，随后发生了三年大饥荒；政府为了减少城市的粮食供应负担，实行了严格的城市户口管制，辞退了大批在“大跃进”时期进入工厂的农民，同时基本上阻断了农民落户城市之路。在整个文革时期，知青下乡之后，除非招工、上大学、因病回城，其农村户口无法转回城市；农民则基本上不可能获得城市户口。文革后，知青虽然获准回城，但对农民的户口管制一直延续下来。
Workers heading to a Foxconn factory dedicated to iPhones in Zhengzhou, China. Source: The New York Times
二、改革四十年，城乡户籍藩篱依旧
自从1950年代以来，中国历史上几千年习以为常的城乡自由迁徙被嘎然终止，农村户口的家庭从此不能自行迁入城市定居落户。即使进入改革开放年代了，家在农村的青年人仍然感到自己永远是中国的“二等公民”，虽然他们可以进城打工，却无法获得落户城市、全家定居城里的资格。多年来，农民工与城市的经济活动早已融为一体，他们也事实上成为城市产业工人的主体。在政府统计中，农民工被列为城镇人口，连同随迁家属，总人数已达2.34亿。但是，受城乡分割的户籍制度影响，这两亿多住在城里、工作在城里的持农村户口民众，却一直受到制度歧视。他们每天为城市的存在做出了巨大的贡献，但因为政府不准许他们取得城市户口，因此不能和城镇户口的居民一样，享受城市的教育、就业、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务；与此同时，他们的那些被迫留在农村的留守儿童、留守妇女和留守老人又面临着种种生活困难。
纵观中外，好像只有中国、前苏联、东德、北朝鲜有限制迁往城市的制度，这也可视为苏联模式社会主义经济制度的一个典型特征。但在前苏联和东德，户籍管制主要是针对大城市，如莫斯科、列宁格勒、东柏林，以阻止农村和中小城镇居民搬迁到大城市去，从而维持大城市的表面繁荣。中国的户籍管制目的相同，但管制范围遍及所有城市，远甚于苏联。另一方面，在苏联和东德，大城市以外的人如果能在这些城市获得一份工作，他们就可以取得这个城市的居民资格，不管他们是住在租用房里，还是住在集体宿舍里。如果看过70年代的苏联电影《莫斯科不相信眼泪》，大概还记得其中几个女工从乡村到莫斯科工作的经历，她们就是住在集体宿舍中获得莫斯科市民资格的。而中国在这方面远不如前苏联，农民工因没有城市户口而不能在城市购买住房；而又因不拥有城市房产，而不具备城市户口申请资格。这样，中国农民工的命运，既被盖上了社会主义戳记，又加盖了“中国特色”的“印章”。
China is losing control on household registration Source: SBS
三、户口松绑的经济背景
为什么延续这么多年的户口苛政，突然在今年取消了？是因为政府意识到了社会公正的重要性，所以要还农民工以公民的经济权利？好像并非如此，因为，户口松绑其实仍然有城市规模的差别，真正完全松绑的地方是三线城市。显然，政府虽然决定采取户口松绑政策，却不打算对各地一视同仁、一次到位、统一恢复所有农民工的公民权利；其真实动机是，通过户口松绑，吸引农民到内地省份的城市定居，由此拉动内地日益衰退的经济。农民举家进城居住，其自给型消费（自种、自养、自食）减少，而消费品购买必然增加；更重要的是，不管他们是在城市里买房还是租房，都会带动住房需求，由此可能帮助内地城市的房地产市场摆脱低迷状态，还能让地方政府多一些卖地收入。
《东方财富Choice》的数据显示，今年第1季度，一线城市的住宅销售企稳反弹，但成交数量仍处于5年来的历史低位；而二线城市的成交量与去年同期比小幅下降；三、四线城市与去年同期比，则降幅较大。这说明，目前中国经济以及房地产市场的区域分化十分明显，特大城市的经济仍然活跃，这些地方始终是住宅购买者的最爱；而内地经济却乏善可陈。国家统计局的数据显示，今年第1季度，虽然全国房屋待销售面积（即房地产库存）同比下降10%，呈持续下降态势，但开发商补库存的意愿明显不足，因此全国第1季度房屋竣工面积与去年同期比下降11%，房地产开发企业的土地购置面积与去年同期比下降33%。在一线城市仍保持房地产施工面积上升的情况下，这样的全国平均数说明，内地城市的房地产业已十分萧条。《21世纪经济报道》4月18日的报道也是个佐证：今年第1季度银行系统松动银根的结果是，无论企业贷款还是居民贷款，都加速流向长三角、珠三角、北京和东部沿海省份；与此同时，内地省份的银根却越来越紧，其房地产市场则加速下滑。
以上数据从不同角度说明了同一个问题，即内地经济情况不容乐观，单纯的银根松动政策并不能有效地阻止内地经济的下滑；于是，松绑户口、把农民导向内地城市居住，便成了设法刺激内地经济的一个政策选项。
China's economic growth edged down Source: AAP
四、新户口制度为经济企稳服务？
毫无疑问，户口管控制度本应松绑，但松绑户口属于行政法规的长期性调整与改变，其效果同样也是渐进、长期的，主要改变的是几亿农民未来许多年的生活选择和居住倾向；而经济刺激政策属于短期性措施，着眼于眼前的经济需要，希望立竿见影。用事关数亿人生活居住选择的法规调整，来引导当下内地城市经济的改善，这样的决策，显然有点象“临渴掘井、病急求医”；至于它能否见效，很值得分析。
农民家庭是否因为户口松绑就立刻迁居城市居住，自然不会首先考虑如何帮助政府实现城镇化的国策，或推动内地城市的经济走向繁荣，那都是御用智囊们和官媒记者的话题。农民们面对全新的居住选择，首先要考量的是自身的经济条件和习俗。从乡村搬到城里，一切生活需要都要花钱，过去在村里，喝水、烧锅、吃菜、吃粮都不花钱；进了城，这些日常开销从哪里来，完全取决于能否在城里生业自养。农民们若考虑进城挣钱，多半会想到的是饮食、杂货之类他们熟悉的服务业，但城市里的此类商机早已被开发殆尽；没有三年五载在城市里经商的打拼闯荡，农民们谁也不敢说，自己能在城里住下后养活全家老小。何况，对很多老人来说，脱离住了大半辈子的村子和村民，不仅仅是故土难离，还有故人难别的问题，老人们很可能不愿意辞别乡村，住进“水泥丛林”。
户口松绑是好事，但它能不能带来立竿见影的经济效益，还真不好说；至少，不能指望户口松绑后，短短一两年里，内地经济就马上因此而反弹回升。事实上，户口松绑的最佳时机，应该是经济繁荣之时，而非经济萧条之际；从农民们迁居进城的生计来考虑，经济繁荣时期进城谋生，相对容易。可惜，那时的政府只看到“土地财政”财源滚滚，根本没预见到“土木工程景气”的短命。
60多年前的户口“上绑”，是为了应急，全然不考虑这一政策的广泛影响；如今的户口松绑，还是为了应急。看来，从上世纪50年代到今天，决策者的思维模式改变得不多。
声明：作者程晓农，博士，中国经济学家、转型问题学者、旅美学者。
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